Instalar y explotar una estación de servicio en España no es un negocio que pueda abordarse como cualquier otro establecimiento comercial: exige transitar por un marco jurídico complejo en el que se entrelazan la concesión administrativa de gasolinera, la normativa sectorial de hidrocarburos, el urbanismo y, en muchos casos, los contratos de suministro en exclusiva con las grandes petroleras. Conocer con precisión cada una de estas piezas es indispensable tanto para quien pretende abrir una nueva estación de servicio como para quien va a comprar o arrendar una ya existente.
La Ley 34/1998 del Sector de Hidrocarburos como norma de referencia
La Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, liberalizó en su día la distribución de carburantes al por menor, poniendo fin al antiguo monopolio de CAMPSA, pero mantuvo un régimen de autorizaciones administrativas para la instalación de nuevas estaciones de servicio. Toda apertura de una instalación de suministro de combustibles requiere la correspondiente autorización administrativa de la comunidad autónoma competente, que verifica el cumplimiento de los requisitos técnicos de seguridad industrial recogidos en el Reglamento de instalaciones petrolíferas, aprobado por Real Decreto 2085/1994 y sus instrucciones técnicas complementarias (ITC MI-IP).
Qué es exactamente una concesión administrativa en este sector
Cuando la estación de servicio se ubica en dominio público, como ocurre con las áreas de servicio situadas en autovías y autopistas de titularidad estatal o autonómica, o cuando se explota sobre suelo de titularidad municipal, la explotación no se articula mediante una simple licencia de actividad, sino mediante una auténtica concesión demanial, sujeta a la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, y, en su caso, a la Ley 37/2015 de Carreteras. La concesión atribuye al titular el derecho a explotar el dominio público durante un plazo determinado (habitualmente entre 15 y 50 años, según el tipo de bien), a cambio del pago de un canon y del cumplimiento de las condiciones fijadas en el pliego de la licitación.
La adjudicación de estas concesiones se realiza mediante procedimiento de licitación pública, conforme a los principios de publicidad, concurrencia y transparencia recogidos en la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, cuando resulte de aplicación, o conforme a la normativa patrimonial específica cuando se trate de concesiones demaniales no calificadas como contrato de concesión de servicios.
Requisitos técnicos y urbanísticos para la instalación
Con independencia de la titularidad del suelo, la apertura de una nueva estación de servicio exige superar un procedimiento urbanístico específico ante el ayuntamiento correspondiente, que debe verificar la compatibilidad del uso con el planeamiento vigente, así como las distancias mínimas de seguridad respecto a otras instalaciones, viviendas o infraestructuras sensibles. A ello se suma la obtención de la licencia ambiental o de actividad, conforme a la normativa autonómica de prevención y control ambiental, y de la autorización de puesta en marcha de las instalaciones petrolíferas, que debe ser verificada por un organismo de control autorizado (OCA) antes del inicio de la actividad. La acumulación de estos trámites explica por qué el plazo medio para abrir una nueva estación de servicio en España puede superar los dos años desde el inicio del expediente.
Diferencia entre concesión demanial y propiedad de la estación
Es fundamental distinguir dos situaciones jurídicas muy distintas que a menudo se confunden en el sector: por un lado, la estación de servicio construida en terreno de titularidad privada, cuya explotación no requiere concesión sino únicamente las licencias urbanísticas y sectoriales correspondientes; y por otro, la estación explotada sobre suelo público mediante concesión administrativa, en la que el titular no es propietario del terreno ni, en muchos casos, de las instalaciones a la finalización del plazo concesional, ya que suele pactarse la reversión gratuita de las instalaciones a la Administración concedente al término de la concesión, conforme a la cláusula de reversión típica de este tipo de contratos.
Contratos de suministro en exclusiva (abanderamiento)
Buena parte de las estaciones de servicio en España operan bajo contratos de abanderamiento con una compañía petrolera, mediante los cuales el titular de la estación se compromete a adquirir en exclusiva los carburantes de dicho proveedor a cambio de financiación, imagen de marca y apoyo comercial. Estos contratos deben respetar los límites temporales y de exclusividad establecidos por el Derecho de la competencia, tanto europeo (artículo 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y el Reglamento de exención por categorías de acuerdos verticales) como nacional (Ley 15/2007 de Defensa de la Competencia), que limitan la duración máxima de los pactos de exclusiva de suministro, generalmente a cinco años, salvo excepciones específicas cuando el suministrador es propietario del terreno o de la instalación.
El caso particular de las gasolineras low cost y desatendidas
En los últimos años ha crecido el número de estaciones de servicio automatizadas o «low cost» que operan sin personal permanente, mediante sistemas de pago con tarjeta las 24 horas. Este modelo de negocio no altera el régimen concesional ni las autorizaciones sectoriales exigidas, pero añade requisitos técnicos específicos en materia de seguridad industrial (sistemas de parada de emergencia, videovigilancia y cartelería de autoservicio) recogidos en la instrucción técnica complementaria correspondiente del Reglamento de instalaciones petrolíferas, así como obligaciones adicionales en materia de atención al consumidor, dado que la ausencia de personal no exime al titular de cumplir la normativa de protección de los consumidores y usuarios ni de facilitar hojas de reclamaciones accesibles.
Fiscalidad específica: Impuesto sobre Hidrocarburos y otras obligaciones
Además del régimen concesional, la explotación de una gasolinera está sujeta al Impuesto Especial sobre Hidrocarburos, regulado en la Ley 38/1992 de Impuestos Especiales, que grava la fabricación e importación de estos productos y que, en la práctica, es repercutido a lo largo de la cadena de distribución hasta el consumidor final. A ello se suma la obligación de llevar contabilidad de existencias conforme al Reglamento de Impuestos Especiales, la aplicación del régimen general de IVA al tipo del 21% sobre la venta de carburantes, y las obligaciones específicas en materia de precios máximos y de comunicación de precios a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), conforme a la normativa de transparencia de precios de los carburantes.
Traspaso y sucesión en la titularidad de la concesión
Un aspecto que genera frecuentes conflictos es el traspaso o cesión de la concesión administrativa a un tercero. Con carácter general, la Ley 33/2003 del Patrimonio de las Administraciones Públicas exige autorización previa de la Administración concedente para que el concesionario pueda transmitir su posición contractual, y en muchos pliegos de condiciones se reserva a la Administración un derecho de tanteo o se exige el cumplimiento de determinados requisitos de solvencia técnica y económica por parte del nuevo titular. Ignorar este trámite y proceder a una transmisión de facto (por ejemplo, mediante la venta de las participaciones de la sociedad concesionaria sin comunicarlo) puede dar lugar a la resolución de la concesión por incumplimiento, con la consiguiente pérdida de la inversión realizada.
Aspectos medioambientales y de seguridad industrial
La actividad de una estación de servicio conlleva riesgos medioambientales relevantes por el almacenamiento de productos petrolíferos, lo que obliga a cumplir la normativa sobre suelos contaminados (Ley 7/2022, de residuos y suelos contaminados para una economía circular) y a disponer de los seguros de responsabilidad civil exigidos. Antes de adquirir o arrendar una estación de servicio existente resulta imprescindible realizar una auditoría técnico-legal (due diligence) que analice el estado de la concesión, la vigencia de las autorizaciones, la existencia de posibles contaminaciones del subsuelo y las condiciones del contrato de abanderamiento vigente. Contar con un asesoramiento legal y fiscal especializado en estaciones de servicio resulta determinante para evitar sorpresas tras el cierre de la operación.
Conclusión
La concesión administrativa de una gasolinera combina normativa sectorial de hidrocarburos, derecho patrimonial de las Administraciones Públicas, urbanismo y derecho de la competencia. Cualquier operación de compra, arrendamiento o renovación de una concesión debe ir precedida de un análisis jurídico riguroso. En TorreonLegal contamos con experiencia específica en el sector de estaciones de servicio y podemos acompañarte en todo el proceso. Contacta con nuestro equipo para resolver tus dudas.